MK_112.新型城镇化视角下全域村庄布局规划研究——以沈阳全域村庄布局规划为例

新型城镇化视角下全域村庄布局规划研究*

——以沈阳全域村庄布局规划为例

刘笑，周彦国，周晓琳

摘要：乡村地区一直以来我国建设社会主义的一项基础性工作，从城乡统筹到城乡一体化发展思路的转变，可以看出国家对乡村地区发展的重视。本文以城乡关系转变为切入点，探索新型城镇化背景下乡村地区发展的新思路，应注重全域空间发展引导、乡土文化路径指引和以人为本互动协调三个方面。同时，结合沈阳乡村建设的实际，提出全市域村庄规划合理的布局方式、方法，从规划控制引导、评价体系构建、职能发展路径和文化宜居建设四大方面提出对策，旨在为科学指导下层次县域村镇体系规划和宜居村庄建设规划，统筹安排村庄基础设施建设和社会事业发展提供指导和依据。 关键词：新型城镇化 全域 村庄规划 沈阳

我国传统城镇化发展模式更多是以城市为中心，乡村作为城市发展的背景而存在。随着中央对乡村地区关注的持续升温，以及人们认识水平的提高，乡村地区将引来新的发展机遇，未来将成为中国经济转型、可持续发展的新增长极1。因此，构建和谐的城乡关系，编制层级有序的村庄布局体系，制定乡村地区的顶层设计，对于有效引导村庄集聚、节约利用土地资源、提升乡村文化内涵、引导公共财政有效投入具有重要意义。

1新型城镇化背景下我国城乡关系的转变

1.1国家政策的新要求

改变城乡二元结构，解决三农问题，是多年来中央政策的主要关注点之一。按照“城乡统筹”的思路与方法，形成“新型工农城乡关系”，并最终达成“城乡经济社会发展一体化格局”。在这一过程中，农村与城镇发展息息相关。当前，“新四化”同步发展、新型城镇化健康有序发展等要求，都与新农村建设紧密结合。农村地区的发展已然成为城镇化和现代化进程中的重要内容。

1.2城乡关系的新认识

纵观各国历史，城镇化率达到50%往往是一个国家城乡经济社会发展的转折点。处理好 *沈阳市科技创新专项资金项目“沈阳市新型城镇化发展研究”资助成果（项目编号

F14-230-5-24）。

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图1 历年来国家重大政策、方针对乡村地区的指引

城乡关系，解决城市问题，提高农村生活生产质量，是促进可持续发展，实现向发达国家迈进的必然路径。 2011年我国城镇化率突破50%，这一时期，是我国构建城乡一体化格局的关键点与契机。在这特殊的历史阶段，新农村建设是发展农村地区的必然路径，也是新型城镇化的必然要求。

表1 国外城市城镇化拐点时期对乡村地区的发展措施

1.3农村建设的新部署

根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，推动农业转移人口市民化、全面建成小康社会、推进生态文明建设、推进社会主义新农村建设是新型城镇化的重要内容。农村发展、农民转化已经成为了新型城镇化的重要组成部分与实现途径。

1.4小结

在国家“以人为核心”的新型城镇化背景下，打破城乡二元结构，构建城乡一体化新城城乡关系，其核心需要完成“三个转变”：

（1）打破城乡藩篱，实现半城市农民向市民转变；传统农民向农业工人、股东、农场主等新型农民转变；

（2）自给自足的传统农业向规模化、复合化的现代农业转变；

（3）分散的传统村落向紧凑、便捷、服务完善的农村新型社区转变。

2乡村地区规划编制的新思路

2.1多层次、全域统筹视角下的发展引导

我国乡村地区规划大多数是以物质空间建设为主要内容，部分宏观性指导也多停留在乡镇层面，缺乏全市域乡村地区层面的有效指导。新时期的村庄规划应尊重村庄发展的客观规律，构建全市域村庄空间发展体系，做好与镇村体系、城市总体规划的上下衔接，确保村庄发展适应经济社会发展的需要，使得村庄规划更具指导性和可操作性，真正发挥引导村庄和谐发展、控制村庄无序建设的作用。

2.2多元化、乡土文化视角下的发展路径

原有的乡村地区发展模式多为既定目标导向式建设2，忽略的乡村产业自身成长过程，导致乡村地区建设千篇一律，隔断了几千年来乡村特有的乡土文化气息。新时期的乡村地区发展应注重发展路径的制定，以提高农民生产生活条件与农村人居环境质量为出发点，应以建设实践为目标，注重产业功能、文化内涵、生态建设等多方面的研究，探索乡村地区产业建设模式、土地流转方式等创新制度的方法，构建乡村地区建设发展的蓝图。

2.3多方位、以人为本视角下的综合协调

现有的乡村地区规划多是“自上而下”的规划方法，规划编制多事按照政府的意愿予以落实。因此，不切实际的大拆大建、迁村并点、赶农民“上楼”等现象时有发生3。新时期的村庄规划应充分了解农民的意愿，形成“全方位协调”的联动方法。充分尊重乡村发展规律，深入了解农民的意愿，切实了解建设中需要解决的问题，利用规划新技术建立政府与村民互动的信息化管理平台，赋予村民更多的规划“话语权”，切实保障村民利益和意愿，也为政府的工作顺利展开打下基础。

3沈阳乡村发展特征和主要问题

沈阳作为东北地区重要城市，2014年全市常住人口828.7万，城镇化水平80.4%。现状全市涉农区县（市）下辖143个乡（镇、涉农街道），现有1533个行政村，2029个自然屯。

3.1乡村发展水平与阶段

近十年来，沈阳村庄建设工作主要集中在农村生活基础设施的建设和农村环境整治阶段，相比于南方江浙宜居乡村建设成果，尚有诸多任务亟待开展。

自2014年沈阳宜居乡村建设的开展，沈阳不断加大对农村治理和建设的投入，完成了一批农村生活垃圾处理、环境整治、道路排水等项目，农村人居环境逐步得到明显的改善。

3.2现状发展特点

一是城镇化水平稳步提升，但质量不高。2014年，全市常住人口828.7万，城镇化水平80.4%，农村人口162.4万。但是按户籍统计，农村户籍人口却存在约259.1万人。意味着，有近100万农村人口处于半城镇化状态。

二是农村发展仍然滞后，城乡差距不断拉大。农民收入明显增加，但与城市相比仍然很低，并且城乡收入差距不断拉大。与其他副省级城市对比，沈阳农民收入水平偏低，农业发展水平滞后。

图2 沈阳农民和城市居民人均收入对比

3.3主要问题

3.3.1村庄用地发展不集约，空间布局有待优化

一是村庄的安全问题。现状部分村庄位于河流行洪区或采煤沉陷区内，存在安全和灾害隐患。部分村庄位于生态保护区核心区内，对生态安全产生较大影响。二是城中村与城边村问题。城中村对城市功能提升、景观建设及经济社会发展产生较多负面影响。三是村庄布局分散问题。全市人口规模小于300人的自然屯有1043个，占自然屯总数量的51%。自然屯数量多，人口规模过小，不利于基础设施和服务设施的配套建设。

3.3.2基础设施配套不均衡，地区之间差异较大

城镇及村庄设施多为独立建设，缺少相互联系。按照城乡统筹发展的思路，一是要进一步完善覆盖城乡安全、通畅的各级公路网和公共交通体系，实现便捷高效的生产生活联系，助推城乡一体化发展。二是要统筹县域的垃圾处理和运营，推进有条件地区村庄给水、污水处理、供热、燃气等设施纳入周边城镇设施网络，实现基础设施的共建共享。

3.3.3乡村建设千篇一面，缺乏乡土特色的延续

大量村庄发展水平接近，联系程度较低，具有明显的同质化发展特征。同时，由于村庄远离城镇服务中心，部分基本公共服务体系无法建立。仅有少量村庄依托区位和资源条件发展具有了一定建设规模、经济实力和较为完善的配套设施，对周边村庄发展形成了一定的服

务和辐射带动能力。

4沈阳全域村庄布局规划实践的思考

沈阳全域村庄规划项目以宜居乡村建设为契机，着重从宏观层面研究村庄的合理布局，构建适应城乡一体化发展的村镇体系，探索乡村文明的复兴之路。

4.1制定全市域乡村地区空间管制规划

为了处理好“保护”和“建设”的关系，规划从解决村庄发展问题、实现国土资源合理利用的角度，划定全市域乡村地区空间管制范围。依据《沈阳市城市总体规划（2011-2020年）》和《沈阳市主体功能区规划》，将市域空间划分为村庄建设活动的禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，实行分类空间管制。

图3 沈阳市域乡村地区村庄发展引导示意图

禁止建设区指基于安全因素、生态环境保护要求及城镇发展建设管理需要，对村庄建设行为进行严格控制的区域，区域内禁止一切村庄建设活动，区域内现有村庄应逐步实施搬迁改造。限制建设区是指基于生态环境保护要求和未来城镇建设控制需要，对村庄建设行为进行约束限制的区域，区域内重在改善村民的生活环境和条件，但限制村庄建设用地规模的增长。禁止和限制发展区外，其他资源环境承载能力、交通可达性、农业资源和产业基础等较好地区将作为适宜发展区，保持农村生产、生活空间形态，对于集聚规模较大、资源与经济条件较好、交通区位便利的村庄，应在规划的指导下鼓励村庄的集聚发展。

4.2大数据支撑下的村庄发展评价体系

依据村庄空间管制规划，构建村庄限制条件评价和发展潜力评价两类评价体系。 限制条件评价体系：通过对生态环境、城镇用地拓展、村庄规模等限制要素评价，确定需要搬迁的村庄。发展潜力评价体系：对保留的村庄现状区位、规模条件和经济发展能力进行综合评分，从而确定集聚发展村庄和控制发展村庄。

图4 村庄发展评价体系示意图

图5 村庄限制性条件评价示意图 图6 村庄发展潜力评价示意图

图7 村庄发展评价成果示意图

结合空间管制要求和村庄自身实际，规划撤并村庄、集聚发展村庄和控制发展村庄三种类型，并分别制定相应的引导措施，形成协调有序的等级结构和科学合理的空间布局，构建与城镇体系发展相协调的村庄布局体系。

4.3构建以人为本的乡村未来发展之路

依托沈阳现代农业和乡村旅游业产业发展条件，结合当地乡村发展特色，总体上形成“两带一环”的产业空间布局。

表2 不同产业职能地区发展策略

区域 远郊生态保育农牧带 位置 在康平县北部，法库县秀水河以西和新民县辽河以西地区 特点 距离城区偏远，畜牧业相对发达，村庄用地荒漠化较严重，人口相对稀少，村庄整体经济水平不高 辽河旅游观光农业带 新民县东部、康平县南部、法库县大部、辽中县和市郊区平原 村庄土地肥沃，自然资源和经济条件较好，具备较强的发展潜力 发展重点 坚持“强一兴三”的原则，以生态保护和林木恢复为主，着力发展生态型农业。深入挖掘乡村历史文化，结合低山丘陵为主自然资源，积极培育以自然风光和民俗为主的生态旅游和民俗旅游 以“品牌经营，强化特色，集群发展”为目标，以增强农田灌溉能力为重点，突出设施农业和旅游农业的建设。深入挖掘以辽河为特色资源的农业旅游产业链建设，注重多个村落之间的相互合作，打造集康体度假、温泉养生、乡村体验等多功能的品牌服务产品 近郊精品农业体验环 城市近郊四区 受城区发展的带动较大，有的村庄已经在整体上实现了“村改居”，经济条件较好，基本农田较少 完善村庄职能发展体系构建，充分利用村庄农业资源、区位优势、旅游资源、文化特色

以精品农业建设为主，注重科技农业的示范和展示作用，加快发展观光、休闲农业，积极培育农产品采摘、农园休憩、垂钓乐园、农耕体验和农业教育等功能 等禀赋，培育农村地区新兴业态，激活“沈阳乡村经济”，兴建宜居产业，促进农民创业就业和财产性收入不断增加、达到宜居富民的好效果。

综合考虑交通、产业、耕地、自然环境等条件，重点突出 “综合服务型”、“旅游服务型”和“农业服务型”三大类型村庄建设，实现“综合型沿道集聚，旅游型依山傍水，农业型广泛分布”具有地方特色的村庄职能布局模式。

4.4推进多元文化交融的宜居乡村建设

以提高农民生产生活条件与农村人居环境质量为出发点，对于规划保留的村庄，加强道路交通、公用基础设施、社会服务设施、环境整治、景观风貌等方面的建设，突出村庄文化特色的保护和展示，将村庄建设成为“环境整洁、设施完善、生态优良、传承历史、富庶文明”的宜居乡村。

重点加强历史文化遗存的综合利用，结合对历史文化遗存及满、蒙、锡伯等少数民族传 统村落的保护基础上，将乡村特色文化展示与风景旅游、休闲度假、农业观光、文化创意等

图8 乡村产业职能空间发展引导示意图 图9 村庄职能布局规划示意图

产业发展相结合，策划多种类型、内容丰富的主题旅游活动，开发地区文化旅游产业，创建民俗文化旅游品牌，传承村庄历史记忆，记得住乡愁，并多渠道增加农民收入。

4.5建立健全长效的乡村公共保障机制

以政府引导、市场化运作、村民参与相结合，建立运行维护常态化管理模式，创建常态化管理机制。建立村庄道路、供排水、垃圾、污水处理、河道等公用设施的长效管护制度，逐步实现城乡管理一体化。建立农村人居环境治理自下而上的民主决策机制，引导村民全过程参与项目规划、建设、管理和监督。建立农民就业服务机制，推进户籍管理改革，深化社会保障机制，为农民生产、生活提供稳定、长效的保障，推动进入城镇的农民向市民化转变。对于撤并的村庄，制定完善的搬迁安置政策，保障农民的根本利益。

结语

乡村建设是一个长期的、复杂的问题，需要规划师在实践中深入分析，联动多学科综合解决。本文基于沈阳全域村庄规划的实践，旨在抛砖引玉，希望引发业内对乡村地区的更多关注，通过大家的努力，探索一条乡村地区可持续发展之路。

参考文献

[1]中国城市科学研究会，中国城市规划协会. 中国城市规划发展报告2013-2014[M]. 北京:中国建筑工业出

版社，2014:82-83.

[2]胡冬冬，黄晓芳，莫琳玉. 新型城镇化背景下农村社区规划编制思路探索[J]. 小城镇建设，2013（6）. [3]张鑑，赵毅. 基于新型城镇化背景的镇村布局规划思考[J]. 江苏城市规划，2015（1）.

作者简介

刘笑，工程师，沈阳市规划设计研究院； 周彦国，副总工程师，沈阳市规划设计研究院； 周晓琳，讲师，沈阳城市建设学院。